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央地权责划分改革大幕开启

时间:2016-05-10  来源:第一财经

营业税改增值税(下称“营改增”)的全面推开,深度触及中央和地方收入分配,也正倒逼政府间关系调整。


5月1日税制改革重头戏营改增如期全面推开,总额约2万亿元的地方主体税种营业税告别历史舞台,为保证地方财力稳定,中央和地方共享税种增值税分享比例调整为0.5:0.5。而这一比例过渡期暂定2~3年,因为它还需要根据中央与地方事权和支出责任划分改革等进展来决定是否再度调整。


《第一财经日报》了解到,财政部去年起草的关于推进中央与地方事权和支出责任划分改革指导意见,在征求很多部门意见后,上报了国务院。去年底这个指导意见正按照国务院要求在进一步征求地方意见。


全国人大预工委原副主任姚胜近期公开表示,中央和地方事权和支出责任划分大原则已经确定,目前最紧迫的就是下决心,在现有基础上推动这项改革。


央地权责关系亟待厘清


财政关系是中央和地方关系的重要内容之一。为了与经济改革相适应,中国财税体制曾经历“财政包干”、分税制改革以及所得税收入分享改革等一系列变革。


财政部部长楼继伟曾撰文指出,20年来,中央与地方事权和支出责任的改革进展缓慢,成效有限。随着经济社会不断发展,政府职能逐步扩展,中央和地方事权划分存在的问题逐渐显露,给国家治理带来潜在风险。


这些问题突出反映在中央和地方事权划分不清。此外,在除对外事务、国防建设属于中央事权外,各级政府的职责并无明显区别,地方政府拥有的事权几乎全是中央政府事权的延伸或细化。中央和地方职责同构严重,多级政府共同管理的事项过多,容易导致权力不清、责任不明、效率低下。


同时,中央和地方部分事权划分也不合理。一方面,应该由中央负责的国家安全、边防公路、国际界河维护、跨流域大江大河治理、跨地区污染防治、海域和海洋使用管理、食品药品安全以及跨区域司法管理等事关国家利益和要素自由流动的事务,中央没有完整统起来,地方承担了应由中央负责的事务,不仅造成权责脱节、地方动力不足,而且导致机构重叠、效率不高、职能异化、秩序紊乱。


另一方面,学前教育、农村改水改厕、村容村貌等适宜地方管理的事务没有完全放下去,中央可以无条件介入,既不利于地方因地制宜发挥主动性,也导致中央部门陷入大量的微观事务。


此外,中央事权明显不足,而地方实际事权不断膨胀,虽然中央不断加大对地方转移支付,但专项转移支付种类过多过杂,地方自主支配财力不足。


从中央支出占比和中央公务员占比都明显偏小的事实看,中央政府事权明显弱化。根据财政部数据,2015年我国一般公共预算中央本级支出只占全国财政支出的14.5%,若再加上基金预算,中央本级支出占比更低,而英国、美国和法国均高于50%,经济合作与发展组织国家平均为46%。


从人员占比看,我国中央政府公务员仅占公务员总数的6%,而世界平均水平在1/3左右。事权履行的过度下沉,制约市场统一、司法公正和基本公共服务均等化,与推进国家治理体系和治理能力现代化的要求不尽吻合。


中央和地方共同事权项目过多。姚胜表示,一项针对31个省份的财政支出责任的调查显示,378个财政支出科目中,中央和地方共同支出项目为280个,占支出所有科目的74%。其中,有一个省按照一般公共服务等18类249项财政支出下级科目显示,中央只承担了其中10项支出,地方承担了161项支出,中央和地方共同支出责任是78项。


中央与地方事权和支出责任不匹配的问题越来越被重视,党的十七大报告、十八大报告和十八届三中全会报告均提出解决这一问题。


改革大幕拉开


实质上,至于如何划分中央与地方事权和支出责任,十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》即给出了指导思想:要建立事权和支出责任相适应的制度,中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。此外,保持现有中央和地方财力格局总体稳定,结合税制改革,考虑税种属性,进一步理顺中央和地方收入划分。


《第一财经日报》了解到,《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》即曾明确,2016年将出台中央与地方事权和支出责任划分改革的指导意见,适度加强中央事权和支出责任,将一些适宜地方政府负责的事务交给地方,减少中央和地方职责交叉、共同管理的事项,选取部分领域率先启动事权和支出责任划分改革。


2015年年底,楼继伟在十二届全国人大常委会第十八次会议举行的联组会议上称,2015年起草了关于推进中央与地方事权和支出责任划分改革的指导意见上报了国务院,征求了很多部门的意见。按照国务院的要求,这个指导意见还要进一步征求地方的意见,目前正在进行这项工作。楼继伟在联组会议上称,在事权和支出责任划分改革时间表和路线图方面,准备2016年率先启动国防、国家安全、外交、公共安全等领域的改革。2017年和2018年扩大到其他相关领域,2019年到2020年基本上完成主要领域改革。对于梳理后需要上升为法律法规的内容,适时提升为法律。


另有专家建议,按照阻力由小到大、利益主体由少到多的原则,中央应分步有序上收部分支出责任。中央和地方支出责任划分的目标明确后,考虑到事权调整更多涉及政府与市场、行政体制以及利益分配等一系列深层次问题,应区别对待、稳步推进。


清华大学经济管理学院副院长白重恩、中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇、中南财经政法大学教授李波合写的《完善中央和地方财政关系》一文提出,随着营改增的逐步推进,现行分税制无法维持运转。下一步改革,关键是完善分税制,发挥中央和地方两个积极性,提高地方政府在财权和财力方面的确定性,实现“一级政府,一级预算,各级预算相对独立,自求平衡”。


他们给出的具体建议包括目前已经在施行的中央和地方平分增值税的同时,中央承担出口退税,鼓励地方改革创新,改革转移支付制度;允许城市政府发债融资;建立地方税收体系;硬化地方政府预算约束。


中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇对《第一财经日报》称,中央和地方事权和支出责任划分改革不只是个财政问题,更是涉及国家治理的大问题,是这轮财税改革中难度最大的一项任务。


改革之难也反映在推进进度不如预期。


早在2014年6月底,这一轮财税改革顶层设计方案——《深化财税体制改革总体方案》获通过,明确了三大任务,除了预算管理制度改革和六大税收制度改革两大任务外,最后一大任务就是调整中央和地方政府间财政关系。按照这一方案的预期,2016年基本完成深化财税体制改革重点工作和任务,2020年基本建立现代财政制度。目前预算管理制度改革已经取得关键性进展,随着今年5月1日营改增全面推开,税制改革也取得重大突破,但调整中央和地方间财政关系并未有大动作。


姚胜亦提出,当前“十三五”规划已经确定了中央和地方支出划分的大原则,目前最紧迫的就是要下决心,在现有的基础上推进实施。